|
3. Основные элементы
экономической политики
3.1. Укрепление
рыночных основ экономики
Несомненным выводом
для России, основанным на мировом опыте ХХ века,
является то, что главенствующую роль на пути России
к экономическому благополучию должна сыграть рыночная
экономика. Более того, как уже говорилось выше,
стратегической целью государства является создание
подлинно либерального общества с эффективной рыночной
экономикой. Стабильный и высокий экономический
рост может обеспечить только рынок.
Однако это не означает,
что основным курсом в области экономической политики
является дерегулирование в экономике в примитивном
понимании. Важны и эффективные механизмы формирования
и функционирования подлинно конкурентного рынка.
Рыночная экономика
в России находится на начальном этапе строительства.
Отсутствует ряд важнейших рынков, рыночных институтов
и инструментов, не хватает правового и информационного
обеспечения. Поэтому рыночные механизмы не способны
самостоятельно закрепиться в российской экономике
и, соответственно, развитию рынка в России
требуется государственная поддержка. Основной
задачей является создание условий для эффективного
функционирования рынка и хотя бы относительной его
управляемости.
Одной из иллюзий
90-х годов являлась убежденность в том, что либерализация
и приватизация сами по себе служат необходимыми
и достаточными предпосылками для развития рыночной
экономики. Опыт Восточной Европы, Китая показал,
что новые эффективные рыночные институты могут быть
созданы только сильным государством,
которое умеет управлять своей собственностью, отвечает
по своим обязательствам и жестко контролирует соблюдение
правил рыночной игры как субъектами рынка, так и
государственным аппаратом.
Поэтому в настоящее
время в целом преждевременно говорить о курсе на
дерегулирование в экономике, что стало очень модным
в последние годы. Сначала надо добиться эффективного
функционирования рынка и хотя бы относительной его
управляемости. Действительно полезным результатом
сейчас было бы не дерегулирование, а дебюрократизация
государственного управления.
В России проблема
заключается в том, что отсутствуют и стационарный
рынок, и традиции демократического государственного
регулирования. Существующая ныне практика государственного
и муниципального управления несет отпечаток стихийного
демонтажа социалистической системы. В результате,
с одной стороны, недопустимо ослаблены воздействия
государства на ряд определяющих жизнедеятельность
общества процессов (обеспечение обороноспособности,
развитие образования и фундаментальной науки, структурное
развитие экономики, безопасность жизни и пр.). С
другой стороны, сохраняется инерция необоснованного
и не обеспеченного ресурсами, а потому вредного
вмешательства государства в те процессы развития
общества и экономики, которые имеют большой потенциал
саморегулирования. Следовательно, на основе инвентаризации
задач и функций государственного и муниципального
управления следует отказаться от тех из них, которые
не должны или не могут быть эффективно реализованы.
В то же время реалии
нынешнего этапа и среднесрочной перспективы таковы,
что государство должно существенно усилить
свою ответственность и повысить эффективность воздействий
в таких традиционных сферах общественной жизни,
как управление, оборона, поддержка социальной
сферы, фундаментальной науки и образования.
Но кроме этого государство, учитывая особенности
переходного периода и специфику экономики России,
должно существенно расширить сферу своей ответственности
и в области экономики.
Это не означает,
что государство должно направить все свои усилия
на непосредственное участие в экономической жизни
в качестве субъекта предпринимательства. Прежде
всего, государство должно сформировать то, что в
теории рыночной экономики называется общественным
сектором. Государственный сектор в экономике должен
управляться эффективно, но следует понимать, что
он служит достижению не столько коммерческих целей,
сколько необходим для формирования стратегических
рынков, создания рабочих мест и расширения налогооблагаемой
базы, поддержания пропорций воспроизводства. Подобные
косвенные эффекты и являются главным результатом
инвестиционной деятельности государства.
Институциональные
реформы конца 80-х — начала 90-х годов вследствие
их непоследовательности дали сугубо отрицательные
или гораздо менее положительные, чем ожидалось,
результаты.
Государственное регулирование
было ориентировано преимущественно на создание и
реконструкцию сферы обращения и финансов и не выработало
еще механизмов координации отраслевых и региональных
стратегий, не говоря уже о конструктивных стратегиях
общеэкономического уровня. Отсутствие консолидирующих
стратегических целей и ценностей обусловливает отсутствие
четких ориентиров у экономических субъектов, разнонаправленность
их стратегий и деятельности.
Слабое развитие экономических
институтов привело к тому, что в последние годы
более или менее активно развивались малые и средние
предприятия, но отсутствовали институты, обеспечивающие
реализацию преимуществ крупного бизнеса. Лишь в
последние 1—2 года обозначились реальные процессы
вертикальной интеграции в обрабатывающей промышленности.
Кризис доверия в
экономике все еще не преодолен. Разрушены сложные
кооперационные сети, а те, которые сохранились,
поддерживаются с повышенной нагрузкой или издержками.
Социальная политика
осуществляется сегодня самым нерациональным способом.
Компенсация последствий всегда обходится дороже,
чем профилактика. Практически отсутствуют институты,
которые бы обеспечивали экономию затрат за счет
их перераспределения на профилактические меры.
Модернизация экономики
требует нового этапа институциональных преобразований,
нового подхода к их разработке и реализации. Необходимо
сместить акценты в подходе к управлению экономическими
процессами. В российских условиях недостаточно
ограничиваться классическими регулирующими воздействиями
на рынки, прежде всего следует обратить внимание
на качество их функционирования.
Воздействие на качество
функционирования рынков распадается на две основные
составляющие: (а) насыщение экономики необходимыми
рыночными институтами и инструментами и (б) правовое
и информационное обеспечение рынков.
В первую очередь,
речь здесь идет об ускоренном формировании рынков,
необходимых для обеспечения экономического роста.
В России, например, практически не работает рынок
коммерческих кредитов, рынок коммерческих долговых
обязательств, да и межбанковский кредитный рынок
излишне сегментирован и слаб для того, чтобы обеспечить
потребное перераспределение финансовых ресурсов.
Опыт показывает, что без государственной поддержки
не приходится рассчитывать на начало эффективного
функционирования указанных рынков в ближайшей перспективе.
Государство в состоянии способствовать развитию
целого ряда институтов (институт коммерческой оценки
долгов, институт финансовой экспертизы экономических
проектов) и инструментов, которые существенно облегчили
бы развитие соответствующих рынков.
Целью институциональных
реформ на предстоящем этапе должно стать создание
условий для максимально возможной интеграции и кооперации
в экономике и в социальной сфере. Только на этой
основе можно будет добиться повышения согласованности
и координации стратегий различных экономических
субъектов. Для этого необходимо решить ряд задач.
1. Снижение инвестиционных,
финансовых, хозяйственных рисков и повышение надежности
кооперационных связей. Сегодня их низкая надежность
приводит к заметному удорожанию затрат предприятий
реального сектора на производство и сбыт продукции,
к ощутимым потерям от несвоевременности и неточности
исполнения контрактных обязательств. В результате
растут цены, снижается рентабельность. Высокие издержки
в сфере обращения препятствуют расширению кооперации
и развитию обрабатывающей и тем более наукоемкой
промышленности. На первый план выходит проблема
выстраивания устойчивых технологических цепочек
между предприятиями.
2. Поощрение процессов
концентрации капитала на финансовых, страховых,
инвестиционных рынках; создания крупных стратегических
посреднических структур для формирования и быстрого
освоения современных банковских, страховых, коммерческих,
информационных, посреднических технологий, значительно
снижающих производственные издержки и издержки обращения
предприятий реального сектора российской экономики,
задающих стандарты качественного обслуживания предприятий
реального сектора экономики и низкие цены на эти
услуги за счет повышенного уровня доверия к ним
клиентов; низких рисков; высокой информационной
обеспеченности этих структур.
Параллельно необходимо
проводить политику информационной открытости (в
части, не затрагивающей банковской и коммерческой
тайны их клиентов), поощрения надежных банков, формирования
системы рейтингов и “белых списков” надежных банков.
Укрупнение банков и выделение круга особо надежных
из них позволит перейти к формированию системы учета
и переучета векселей Центральным банком России,
что, несомненно, благотворно скажется и на системе
регулирования денежного обращения, и на стимулировании
развития реального сектора, и на улучшении российского
инвестиционного климата в целом.
3. Формирование
и поддержание системы доверия в экономике. Условия
этого — судебная реформа, развитие гражданского
законодательства (хотя в этом направлении уже сделано
немало), дифференцированной и сбалансированной системы
санкций по отношению к нарушителям договорной дисциплины,
торжество принципа неотвратимости наказания не только
в уголовной сфере, но и в сфере хозяйственного поведения.
Главное, нужно понимать, что любая такая политика
будет неэффективной, если государство не начнет
формировать и укреплять систему партнерских отношений
и деловой этики.
Причем в этом отношении
в первую очередь государство должно “начать с себя”.
Во-первых,
органы власти должны подавать пример скрупулезного
выполнения обязательств и в сфере бюджетных отношений,
и в части задолженности за госзаказ, и в области
обеспечения принимаемых законов финансовыми ресурсами,
принятия новых федеральных целевых программ только
при условии исполнения предыдущих и т.д.
Во-вторых,
государство должно стать примером соблюдения деловой
этики, так как оно является одним из наиболее крупных
и авторитетных экономических субъектов, вступая
прямо или косвенно в разнообразные партнерские отношения.
По большому счету
именно государству как главному участнику крупного
российского бизнеса нужно позаботиться об улучшении
своей “кредитной истории”, о формировании репутации
честного партнера, первоклассного заемщика и т.п.
Стратегически это принесет гораздо большие выгоды,
чем сегодняшняя, достаточно недальновидная политика
приобретения мелких выгод от неисполнения государственных
обязательств.
Формирование системы
доверия выгодно и государству, и бизнесу, и населению,
поскольку открывает перспективы для развития тех
сложных видов экономической деятельности, которые
зависят от развития кооперации в обрабатывающей
и тем более в наукоемкой промышленности и которых
сегодня пока нет в первую очередь из-за высоких
издержек, вызванных отсутствием механизмов поддержания
партнерских отношений.
4. Разработка
и осуществление целостной и последовательной стратегии
развития госсектора. Сегодня практически отсутствует
механизм определения целей его развития и управление
им как целостным экономическим образованием. Нет
понимания того, что госсектор необходим не столько
для коммерческих целей, сколько для того, чтобы
быть источником стабильности экономики и генератором
ее роста. Нужны процедуры определения приоритетов
развития отраслей, продуктовой специализации, согласованной
маркетинговой политики госпредприятий и на этой
основе — программ осуществления государственных
инвестиций.
Важно подчеркнуть,
что само по себе государство — это не обычный, а
особый инвестор. Для него результатом осуществления
проекта является не только и не столько прямая прибыль
от самого проекта, сколько суммарные, комплексные
выигрыши от его реализации. Государство должно быть
заинтересовано в развитии инфраструктуры, стратегических
рынков, в осуществлении комплексных инвестиционных
программ. Экономический выигрыш для государства
в этих случаях обусловливается косвенными эффектами
— созданием новых рабочих мест, расширением налогооблагаемой
базы, ростом производства в смежных секторах экономики.
В процессе наведения
порядка в госсекторе необходимо провести тщательную
инвентаризацию государственных предприятий, определить
масштабы и структуру их дочерних и аффилированных
структур, решительно пресечь попытки “уводить” государственные
активы из-под государственного контроля. В целях
повышения эффективности бюджетных затрат особое
внимание должно быть уделено внедрению принципов
конкурсности и прозрачности в сфере государственных
закупок, а также в области государственного субсидирования
различных экономических мероприятий и программ (северного
завоза, отраслевой поддержки и т.д.).
Одновременно должна
быть создана система управления деятельностью унитарных
предприятий на основе бизнес-планирования и установления
финансово-экономических показателей, контроля над
деятельностью их руководителей по выполнению этих
бизнес-планов. По отношению к казенным предприятиям,
по обязательствам которых государство несет полную
ответственность, необходимо применять процедуры
директивного управления в соответствии с установленными
государством целями их развития. По отношению к
предприятиям, по обязательствам которых государство
несет ограниченную ответственность, процедуры управления
должны быть менее жесткими и должны охватывать главным
образом принятие стратегических решений в управлении
активами и инвестиционной политикой.
5. Реструктуризация
негосударственного сектора экономики. В России
около половины негосударственной собственности,
по нашей оценке, сосредоточено в руках неэффективных
собственников, которые не могут обеспечить прибыльную
работу своих предприятий. В целом такие предприятия
не способны к саморазвитию. Необходимо разработать
и задействовать механизм, стимулирующий и обеспечивающий
передачу контроля над подобными предприятиями в
руки эффективных собственников. По существу речь
идет о продолжении реформы собственности.
6. Для стимулирования
экономического роста должен быть пересмотрен налоговый
режим. Россия находится сейчас на той стадии
экономического развития, которая требует осуществления
активных инвестиций в технологическую модернизацию
почти всех сфер бизнеса. Поэтому отечественным предприятиям
нужны как общее снижение налогового бремени, так
и упрощение налоговой системы и приведение ее в
соответствие с современными экономическими реалиями.
7. Необходима целостная
и сбалансированная инвестиционная политика.
В настоящее время таковая просто отсутствует, имеется
лишь набор разрозненных проектов, мер, идей, представлений
о ней. Реальный подъем инвестиционной активности
вряд ли возможен без усилий государства, направленных
на снижение рисков в основных сегментах рынка инвестиций.
В сегодняшней ситуации имеющаяся ликвидность банковской
системы может трансформироваться в инвестиционные
проекты реального сектора либо при участии государства,
либо в рамках устоявшихся крупных финансово-промышленных
групп. Необходимо активизировать ранее разработанные
проекты по стимулированию инвестиций, например,
проект по созданию фонда гарантирования инвестиций
для малого предпринимательства. Аналогичные проекты
могут быть созданы в рамках программ регионального
и отраслевого развития. Также для данной цели может
быть использован ряд положений новой программы управления
государственной собственностью (залог акций и т.п.).
Кроме прямых мероприятий,
нацеленных на расширение инвестиционного потенциала
российской экономики, можно назвать две группы мероприятий
по “расчистке” площадки для инвестиционной деятельности.
Необходимо создать, во-первых, единые правила реструктуризации
задолженности предприятий (оформленные в виде закона),
во-вторых, прозрачный и эффективный механизм обжалования
не только действий представителей органов власти,
оформленных ненормативными актами, но и действий,
такими актами не оформленных, а также бездействия
представителей власти.
В отношении иностранных
инвестиций уже сегодня можно и нужно начать осуществлять
режим их регулируемого допуска в те отрасли и производства,
где укрепляются позиции отечественных производителей,
имеются хорошие перспективы для роста производства
и повышения конкурентоспособности наших товаров.
Режим регулируемого допуска иностранного капитала
(помимо поощрения отечественных производителей)
будет способствовать сокращению масштабов вывоза
капиталов (в той части, в которой иностранные инвестиции
имеют российское происхождение), а следовательно,
и сокрытия их от налогов.
8. Важной составляющей
институциональных преобразований, нацеленных на
экономический рост, должна стать программа развития
фондового рынка. В условиях экономического роста
объективно повышается капитализация фондового рынка
в части корпоративных ценных бумаг, поскольку опережающим
темпом растет их будущая доходность и снижаются
инвестиционные риски. Этот прирост капитализации
может опять (как и в 1993—1997 гг.) привести к появлению
множества мелких операторов рынка, что будет тормозить
процессы формирования крупных инвестиционных структур.
Следствием этого станет очередное относительное
удорожание инвестиционных ресурсов для реального
сектора. Наоборот, стимулирование процессов концентрации
на рынке капиталов должно привести к их постепенному
удешевлению и будет способствовать активизации инвестиций
в реальный сектор, увеличению их совокупного объема,
улучшению инвестиционного климата в целом. Кроме
того, переход от мелкодисперсных инвестиций к крупным
инвестиционным проектам позволит повысить эффективность
использования инвестиционных ресурсов.
В этих целях необходимо
поощрять концентрацию в сфере инвестиционных посредников,
активней стимулировать формирование инвестиционных
банков и фондов, активизировать создание Российского
банка развития для аккумулирования страховых резервов,
временно свободных ресурсов государственных внебюджетных
фондов, активов пенсионных фондов и других финансовых
ресурсов.
9. Становится настоятельно
необходимым поощрение развития страхового рынка.
Это, во-первых, защищает имущественные интересы
населения и юридических лиц, замещая издержки на
компенсацию потерь издержками на предотвращение
страховых событий, создает мотивацию к развитию
профилактики и т.п. Во-вторых, способствует укреплению
воспроизводственных связей, сокращению потерь от
вынужденного самострахования в форме завышенных
цен, тарифов, себестоимости продукции, связывания
оборотных средств предприятия для компенсации операций
с ненадежными партнерами и т.п. В-третьих, создает
значительный объем инвестиционных ресурсов при развитии
добровольного страхования жизни и появлении у страховых
компаний соответствующих страховых резервов. В-четвертых,
ведет к значительной легализации хозяйственных операций,
так как страховые компании сами заинтересованы в
осуществлении жесткого контроля над состоянием и
оборотом застрахованного имущества.
3.2. Активизация
конечного спроса
Наличные производственные
мощности, квалифицированная рабочая сила, отсутствие
значимых ресурсных ограничений, безусловно, являются
важнейшими резервами и факторами упрочения позитивной
экономической динамики. В то же время они могут
оказаться мертвым капиталом, если не будут призваны
к жизни, если не будут оплодотворены реальным платежеспособным
спросом. Таким образом, ключевая проблема
государственной экономической политики в перспективе
состоит в активизации конечного спроса.
Для этого государство должно эффективно использовать
имеющиеся в его распоряжении инструменты, а также
предпринять шаги по расширению возможностей регулирующих
воздействий на объем и структуру конечного спроса.
В настоящее время
эти возможности крайне невелики и практически ограничены
государственным спросом. Между тем опыт развитых
стран свидетельствует о том, что могут быть задействованы
различные механизмы государственного воздействия
как на конечный спрос домашних хозяйств, так и на
инвестиционный спрос корпораций.
Регулирование
доходов. Как уже было отмечено, регулирование
спроса домашних хозяйств может осуществляться посредством
законодательного установления (и последующего целесообразного
изменения) минимальной оплаты труда. Наличие такого
рода регулирования, с одной стороны, является инструментом
социальных гарантий работающим, с другой — позволяет
через механизмы социально-доходной стратификации
“мягко” воздействовать на всю зарплату в народном
хозяйстве, предопределяя в конечном итоге динамику
потребительского спроса домашних хозяйств. Кроме
того, низкая зарплата делает проблемы повышения
качества и конкурентоспособности продукции, повышения
эффективности труда в принципе неразрешимыми, так
как именно зарплата определяет ценность рабочего
места. Нормальная рыночная экономика возможна только
тогда, когда работник дорожит своим рабочим местом.
А это возможно только в том случае, если рабочее
место обеспечивает работнику принятые в обществе
стандарты благосостояния.
Учитывая существующую
в настоящее время крайне высокую дифференциацию
доходов населения в России по отраслям экономики
и регионам, практически невозможно установить единую
для страны реальную (т.е. привязанную к минимальной
потребительской корзине) ставку минимальной оплаты
труда. В этих условиях единственный разумный выход
состоит в разработке некоторого набора регионально-отраслевых
минимумов оплаты труда с ориентацией на постепенное
уменьшение их количества, с тем чтобы в конечном
итоге иметь их не более двух, например, для всей
экономики и отдельно для районов Крайнего Севера.
Разработка и внедрение
регионально-отраслевых минимумов оплаты труда повысит
ответственность государства и работодателей за уровень
жизни работников, сделает возможным государственное
регулирование как среднего уровня доходов населения,
так и степени их дифференциации. Очевидно, что уровень
выплачиваемых пенсий и других социальных выплат
также должен быть привязан к устанавливаемым ставкам
минимальной оплаты труда.
Таким образом, государство
обязано законодательно зафиксировать тот уровень
оплаты труда, который принимается обществом в качестве
минимально допустимого. Это, разумеется,
не прожиточный минимум, а заработная плата, обеспечивающая
привычный уровень жизни для работника стандартной
квалификации.
Такая цель не может
быть достигнута посредством принятия единовременного
акта, но синхронизировать процесс экономического
роста и государственных требований к оплате труда
необходимо, так как высокая зарплата — главная предпосылка
высокой производительности труда.
Рост инвестиций.
Создание благоприятного инвестиционного климата.
Кредитование экономики. Сложившиеся после
августовского кризиса 1998 г. тенденции достаточно
отчетливо обнаруживают как существование внутренних
ресурсов для финансирования экономического роста,
так и способность российской экономики позитивно
реагировать на открывающиеся возможности.
В то же время необходимо
подчеркнуть, что на нынешнем этапе, несмотря на
всю важность инвестиций в основной капитал, по-прежнему
приоритетным является обеспечение роста инвестиций
в оборотный капитал. Именно наращивание
оборотного капитала является основной материальной
предпосылкой высоких темпов экономического роста
на первом этапе посткризисного развития. Вопрос
лишь в том, каким образом использовать соответствующие
ресурсы.
Первый ресурс
— “избыточная” ликвидность, которая, по нашим оценкам,
достигает величины примерно 100 млрд. руб. и при
сохранении положительного сальдо внешнеторгового
баланса неизбежно будет возрастать, если только
предприятия, обладающие этой ликвидностью, не будут
осуществлять инвестиционные программы и повышать
заработную плату своим работникам. С точки зрения
экономического роста чрезвычайно важно побудить
предприятия к осуществлению инвестиционных проектов.
Однако за рамками этих проектов в любом случае будут
оказываться предприятия, не связанные с экспортом
продукции. Соответственно, даже в благоприятном
случае возможный экономический рост будет однобоким.
Поэтому крайне важно задействовать потенциал “избыточной”
ликвидности экспортно-ориентированных отраслей для
кредитования других отраслей реального сектора экономики.
В данный момент крупные
банки готовы финансировать и производственные проекты,
и схемы потребительского кредитования, им мешает
лишь отсутствие механизмов поиска и селекции таких
проектов. В особенности это касается Сбербанка РФ.
Переизбыток ликвидности
в банковской системе снизил интерес к разработке
схем по рефинансированию банков, кредитующих реальный
сектор (в частности, программы переучета коммерческих
векселей), и заставил денежные власти искать способы
управления несвязанной ликвидностью.
Нажим правительства
на банки с целью переориентировать их на кредитование
реального сектора привел, по некоторым оценкам банковских
специалистов, к заметному ухудшению качества кредитных
активов в банковской системе. И тем не менее есть
банки с портфелями эффективных проектов, для которых
доступность кредита представляет собой проблему,
такую же, как и для их клиентов. Механизмы перераспределения
ресурсов от финансово избыточных банков к финансово
недостаточным в данный момент не работают.
Недоступность кредита
для предприятий реального сектора, как по уровню
ставок, так и по срокам, связана с высокими микроэкономическими
(потенциальной неокупаемостью проекта, под который
выделяются кредитные ресурсы) и макроэкономическими
рисками (темп инфляции и обменный курс рубля). Соответственно
действия государства по увеличению кредитования
реального сектора экономики должны быть направлены
на снижение и хеджирование этих рисков. “Избыточная”
же ликвидность представляет собой ресурс, который
должен быть задействован в этом направлении.
Принципиальный подход
к решению этой проблемы можно представить следующим
образом.
Государство в лице
Центрального Банка выделяет, исходя из приоритетов
экономической политики и сложившейся ситуации в
денежной сфере, определенную часть “избыточных”
резервов для проведения кредитных аукционов среди
коммерческих банков, планирующих финансировать деятельность
предприятий реального сектора. Поскольку уровень
рентабельности сильно разнится по отраслям, аукционы
естественно проводить в отраслевом разрезе (например,
для предприятий легкой, пищевой, автомобильной промышленности
и т. д.).
Первоначальной стадией
этого процесса являются составление предприятиями
бизнес-планов, защита их в коммерческом банке, формирование
в коммерческих банках пакетов бизнес-планов, которые
банки считают потенциально окупаемыми, с соответствующим
принятием финансовой ответственности в случае неудачи
проекта.
Вторая стадия — выход
коммерческих банков с вышеназванными проектами на
кредитный аукцион.
Третья стадия — собственно
кредитный аукцион, в рамках которого Центральным
банком задаются общая величина кредитных ресурсов,
минимальная и максимальная ставки кредитования,
сроки кредитования. На аукционе же в рамках заданных
параметров происходит конкурс различных бизнес-проектов,
поддержанных коммерческими банками. В результате
выигрывают наиболее эффективные проекты, реализация
которых позволит заплатить более высокую цену за
предоставляемые кредитные ресурсы.
В существующих условиях
чрезвычайно важно, чтобы ставки по кредитам были
тесно взаимоувязаны с макроэкономическими целями
правительства в отношении инфляционных процессов.
В случае длительных сроков кредитования ставки должны
корректироваться в соответствии с фактическими темпами
инфляции, с тем чтобы реальная ставка процента (с
поправкой на инфляцию), с одной стороны, не превышала
эффективность конкретного проекта, а с другой —
не делала бы кредитный ресурс бесплатным.
Второй ресурс
— сокращение размеров “теневого” сектора экономики
и вовлечение большей части “теневых” денег в легальный
оборот. По разным оценкам, примерно 25—40% валового
внутреннего продукта (60—90 млрд. долл.) приходится
в настоящее время на “теневой” сектор экономики,
в том числе до 30 млрд. долл. обращаются в виде
средств платежа в малом бизнесе, обслуживая в основном
именно “теневой” сектор.
Основной способ вовлечения
“теневых” денег в легальный оборот — это сокращение
утечки капитала за рубеж. Выполнение этой задачи
возможно лишь при усилении роли Министерства по
налогам и сборам и его теснейшего взаимодействия
с Центральным банком в области валютного контроля
и целенаправленной работы по ликвидации фиктивных
банковских операций и операций по так называемому
обналичиванию, а также сокращению расчетов наличными.
В случае успешности осуществления названных мероприятий
дополнительный финансовый ресурс распадается на
две части: (а) увеличение доходов бюджетов всех
уровней; (б) увеличение степени ликвидности предприятий.
Первая часть должна использоваться в основном на
снижение налоговой нагрузки для реального сектора
экономики и выплат по государственному долгу, а
вторая — напрямую участвовать в финансировании экономического
роста либо непосредственно в результате действий
предприятий, либо опосредованно через указанные
выше схемы.
Государственный контроль
за финансовыми операциями должен стать одним из
основных инструментов, обеспечивающих безопасность
Российской Федерации в сфере экономики и защиту
интересов государства и общества от противоправных
действий в области финансовых правоотношений. Основной
принцип построения государственного контроля за
проведением финансовых операций, как общегосударственной
централизованной системы, предполагает в качестве
оптимальной конструкции двухзвенную институциональную
систему.
В качестве первого
звена следует рассматривать создание в системе
Банка России единого центра финансовой информации,
осуществляющего сбор, обработку, мониторинг, анализ,
“фильтрацию” и хранение информации о крупных финансовых
операциях, в том числе связанных с легализацией
преступных доходов.
Второе звено
должны представлять правоохранительные органы, выполняющие
функции расследования сделок на основании информации,
получаемой из единого центра финансовой информации
и указывающей на возможность финансовых правонарушений,
а также применения мер административной и уголовной
ответственности к участникам противоправных действий.
Эффективность системы
государственного контроля за финансовыми операциями
в значительной мере зависит от взвешенной законодательной
базы. Необходимо принятие нескольких базовых федеральных
законов, основными из которых являются законы: “Об
организации государственного контроля за финансовыми
операциями”, определяющий понятийный аппарат (понятия
“финансовой операции”, “финансового посредника”
и т.д.), признаки необычных (нетрадиционных для
финансово-хозяйственной деятельности субъекта правоотношений)
финансовых операций, порядок передачи информации,
права и обязанности финансовых посредников и органов
государственного контроля за финансовыми операциями,
ответственность за несоблюдение норм, установленных
данным законом, включая ответственность сотрудников
указанных органов за незаконное разглашение или
использование информации, составляющей банковскую
или коммерческую тайну; “Об органах финансовой полиции
Российской Федерации” и “О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем”.
С высокой степенью
уверенности можно утверждать, что создание системы
государственного контроля за финансовыми операциями
вызовет позитивную реакцию в российском обществе,
которое уже устало от криминального влияния на экономику,
выражающегося в фактической выплате каждым гражданином
дополнительного “оброка”, установленного преступниками
и коррумпированными чиновниками. Международное сообщество,
которое давно призывает Россию создать систему противодействия
“отмыванию” капитала, безусловно, также положительно
воспримет шаги по созданию государственного контроля
за финансовыми операциями. Более того, это послужит
дополнительным сигналом для прихода крупных иностранных
инвесторов в российскую экономику.
Третий ресурс
— сбережения населения. Они являются естественным
для рыночной экономики ресурсом. Но его использование
в качестве источника инвестиционного капитала сопряжено
с некоторыми трудностями. Во-первых, необходимо
учитывать, что в перспективе предполагается постепенное
повышение стоимости энергии для населения и приближение
ее к себестоимости. Это означает, что в скором будущем
население будет тратить больше на текущие расходы
и меньше — на сбережения. Кроме того, учитывая,
что около двух третей хранящихся в Сбербанке сбережений
населения относится к пенсионным вкладам, следует
предпринять меры для создания институциональной
основы использования пенсионных вкладов в качестве
источника инвестиционных ресурсов.
Четвертым
потенциальным источником инвестиционных ресурсов
является рост реальных доходов среднего класса.
Средний класс будет разрастаться по мере роста реальных
доходов населения. При этом его предпочтения сбережений
не так сильно зависят от цен на жилье и энергию.
Скорее, этот слой предпочтет сберегать в системе
страхования, и именно на этот ресурс следует обратить
внимание. Вслед за бумом продаж жилья, личного транспорта
и других товаров долгосрочного пользования следует
повышение спроса на программы страхования этой собственности.
В этой области государство вполне может стимулировать
страховой рынок, так как он будет являться более
мощным источником инвестиционных капиталов, чем
обычные банковские депозиты, вследствие естественной
долгосрочности и стабильности страховых сбережений.
Кредитование
населения. Другое направление использования
“избыточных” ресурсов — стимулирование развития
потребительского кредита. Наиболее технологически
доступная форма стимулирования потребительского
кредита состоит в следующем.
Центральный банк
открывает кредитную линию Сбербанку с целевым назначением
для кредитования населения. Естественно, такой вид
потребительского кредита может предоставляться только
под покупку товаров длительного пользования отечественного
производства, неэлитарного жилья и освоение дачных
участков. Сбербанк организует эту работу с учетом
того, что на начальном этапе потребительские кредиты
выдаются преимущественно гражданам, получившим гарантии
от предприятий и организаций, где они работают.
Было бы естественно, чтобы уплата процентов (за
вычетом процентных расходов Центрального банка по
этим операциям) направлялась на расширение ресурсов
для потребительского кредитования. На первоначальном
этапе было бы целесообразно, чтобы сроки кредитования
предприятий и населения для приобретения товаров
длительного пользования (за исключением автомобилей)
не превышали шести месяцев, с тем чтобы достаточно
быстро убедиться, насколько хорошо работает этот
механизм, и, если потребуется, внести в него необходимые
коррективы.
При кредитовании
покупки автомобилей естественно привлекать в качестве
дополнительного ресурса средства предприятий-производителей,
а при кредитовании покупки жилья — средства местных
или региональных органов власти и застройщиков.
Другой механизм масштабного
кредитования населения — ипотека на рынке жилья.
Как показывает опыт рыночных стран, на жилье идет
25—35% всех доходов семьи. Это больше, чем на питание,
здравоохранение, образование и культуру вместе взятые.
Необходимость выплаты ипотечного кредита является
одним из главных стимулов для увеличения личных
доходов. Ипотека дает возможность расширить жилищное
строительство (а это 20—25% всех инвестиций в рыночных
странах, тогда как в России — пока около 15%. Но
это все равно больше, чем, например, инвестиции
в отечественный ТЭК или АПК). Таким образом, ипотека
увеличивает платежеспособный спрос и массовое жилищное
строительство, что тянет за собой развитие многих
других отраслей. Не случайно выход из кризиса и
депрессии в рыночных странах начинается обычно с
инвестиционного бума в жилищном строительстве, что,
в свою очередь, является следствием улучшения условий
предоставления ипотечного кредита.
В целом большой объем
потребительского кредита в экономике повышает планку
жизненного уровня, доступного каждому отдельному
гражданину, и в то же время стимулирует его работать
с большей отдачей и повышать свой доход вследствие
увеличенных текущих выплат на обслуживание кредита,
страховки и т.п. В этом смысле можно сказать, что
потребительский кредит является генератором дополнительных
доходов в экономике и его развитие ведет к общему
повышению экономической активности населения и общественной
производительности труда.
Увеличение
и диверсификация экспортных поставок. Процессы
глобализации мировой экономики и рост объемов международной
торговли открывают перед Россией новые возможности
по наращиванию экспорта своей продукции. У нашей
страны существует целый ряд серьезных конкурентных
преимуществ (квалифицированная и относительно дешевая
рабочая сила, ресурсная база, транзитные возможности,
интеллектуальный потенциал и т.д.), которые дают
ей хорошую потенциальную возможность расширять свою
нишу на мировом рынке.
Эта ниша возникает
благодаря разной степени насыщенности факторами
производства различных национальных экономик. Есть
страны, у которых достаточно капитала и технологических
возможностей (США, Япония и др.). Есть страны, насыщенные
трудовыми ресурсами (Китай, Индонезия и пр.). Третью
группу составляют страны, обладающие богатыми природными
ресурсами (Ближний Восток и т.д.). В результате
избытка одних ресурсов и нехватки других все страны
через международное разделение труда и внешнюю торговлю
пытаются найти эффективное решение своих экономических
проблем. В этих условиях Россия, где существующий
экономический потенциал дает возможность предложить
международным рынкам и свои сырьевые продукты, и
свою высокотехнологичную продукцию, и свой интеллектуальный
потенциал, имеет все возможности для увеличения
экспортных поставок во все 3 группы стран. И этот
шанс должен быть использован уже в ближайшие годы.
Важным условием включения
России в процессы экономической глобализации и эффективного
использования своих преимуществ в системе международного
разделения труда является вступление во Всемирную
торговую организацию (ВТО). Это связано, естественно,
как с положительными, так и с отрицательными эффектами.
Если рассматривать достаточно короткий период времени,
то проигрыши от вступления в ВТО могут превалировать
над выигрышами. Это связано с тем, что в рамках
короткого периода возможности России по использованию
своих преимуществ с точки зрения технологических
и интеллектуальных факторов чрезвычайно ограничены.
Поэтому чрезвычайно
важным для принятия окончательного решения и определения
тактики вступления в ВТО является выработка условий
присоединения России к этой организации, учитывая
как общие особенности России — страны с переходной
экономикой,— так и особенности, связанные с внешней
торговлей отдельными товарами и их группами. Необходимым
условием присоединения к ВТО является получение
конкретных льгот и преференций по каждой группе
товаров и по каждому подписываемому протоколу, для
которых отсутствие таких льгот и преференций грозит
экономическим проигрышем. Данные льготы и преференции
должны быть выработаны в процессе переговоров с
ВТО, и их получение должно рассматриваться, как
обязательное условие окончательного принятия решения
о вступлении в данную организацию. Вполне вероятно,
что процесс переговоров на этих условиях может занять
много времени, но стратегически ускорение процесса
присоединения за счет отказа от защиты национальных
интересов недопустимо.
Вне зависимости от
исхода переговоров с ВТО в России на федеральном
уровне должна быть создана дееспособная система
по экономической и организационной поддержке экспортной
деятельности. Она должна включать: защиту интересов
российских экспортеров за рубежом с использованием
возможностей государства (прежде всего на таких
малолиберализованных рынках, как сфера торговли
оружием, качественной металлопродукцией и т.д.);
развитие инженерной инфраструктуры экспортных операций
(строительство и расширение портов, терминалов,
коммуникаций и транспортных путей); прямую и косвенную
финансовую поддержку проектов, перспективных с точки
зрения экспортных возможностей; наведение силами
государства порядка в сильно криминализированных
отраслях экспортно-импортного обмена (таких как
торговля металлоломом, морепродукцией и т.д.).
Подобная активизация
поведения России на внешних рынках во многом поможет
ей преодолеть спросовые ограничения, существующие
внутри страны, и станет важным фактором поддержания
высоких темпов экономического роста.
3.3. Организация
системы финансирования экономики
В современной рыночной
экономике существуют два способа перераспределения
финансовых ресурсов и, соответственно, два типа
организации финансовой структуры экономики:
- экономика финансовых
рынков (система экзогенного предложения денег)
— система американского типа с преобладанием
финансирования через финансовые рынки;
- экономика задолженности
(система эндогенного предложения денег) — система
французского (японского) типа с преобладанием
финансирования через банковский кредит.
Экономика финансовых
рынков предъявляет чрезвычайно высокие требования
к самим рынкам (к качеству соответствующих институтов
и инструментов), а также к циркулирующей рыночной
информации и способности отдельных рынков к ее усвоению.
Для эффективного перераспределения через рынок необходимо,
чтобы инвесторы располагали достаточно полной и
достоверной информацией по долговым обязательствам,
выставляемым на продажу на рынке, и могли должным
образом сопоставлять между собой отдельные обязательства
по ценам, по ликвидности, по качеству — долги, выставляемые
на рынок, должны быть хорошо структурированы. Кроме
того, чтобы указанные сопоставления были возможны,
необходимы устойчивые ожидания основных параметров
общеэкономического процесса, по крайней мере, на
среднесрочную перспективу.
В сегодняшней России,
где рынки только начинают складываться, коммерческие
долги не структурированы, а их качество слабо поддается
оценке. Поэтому ожидать высокую эффективность перераспределительных
функций финансового рынка не приходится.
Экономика, базирующаяся
на банковском финансировании, дает гораздо больше
возможностей регулирования в оперативном плане,
менее восприимчива к асимметрии экономической информации
и практически не ограничивает возможностей трансформации
ресурсов (при адекватном участии кредитора в последней
инстанции — Центрального банка). Поэтому в ближайшие
годы эффективная организация финансирования в России
предполагает доминирование банковских форм финансового
перераспределения.
Вместе с тем последние
события в финансовом секторе экономики резко обострили
проблему устойчивости банковской системы, и в настоящее
время она не в состоянии нормально выполнять свою
перераспределительную функцию, а следовательно,
и не может организовать нормальное финансовое обеспечение
экономического роста. В то же время и финансовые
рынки (за исключением валютного рынка) практически
не функционируют и также не способны на перераспределение
финансовых ресурсов в значимых масштабах.
Поэтому в 1999—2000
гг. положительная динамика производства базировалась
в основном на самофинансировании предприятий реального
сектора экономики. Эта тенденция вынужденно сохранится
и в дальнейшей краткосрочной перспективе.
Однако тотальное
самофинансирование — далеко не самый эффективный
способ организации финансовой структуры экономики.
С одной стороны, при этом предложение финансовых
ресурсов не может адекватно реагировать на спрос
финансово-недостаточных экономических агентов, т.е.
экономика остается относительно недофинансированной.
С другой стороны, значительную часть свободных остатков
средств финансово-избыточных агентов невозможно
задействовать для финансирования экономического
роста, и они объективно уходят в спекулятивные операции.
В связи с этим на
первый план выходит задача реструктуризации и укрепления
банковской системы, с тем чтобы она реально могла
осуществлять перелив капитала.
В практическом плане
наиболее ответственная и трудная часть реализации
денежно-кредитной политики — обеспечение потока
банковского кредита в реальный сектор экономики.
Для повышения ликвидности реального сектора экономики
ему нужны нормальные рыночные кредиты по нормальным
рыночным ставкам. В то же время текущие ставки банковских
кредитов явно завышены по отношению к экономическим
возможностям реального сектора, что существенно
ограничивает масштабы кредитования производства.
Ставки по банковским кредитам нельзя считать полностью
рыночными, потому что в оценке кредитных рисков
заложен слишком высокий вес системного риска
кредитования российской экономики. Задача государства
в данной ситуации — элиминировать системные риски,
обеспечивая бесперебойное функционирование всей
финансовой сферы. Для этого существует множество
инструментов в рамках денежно-кредитной и фискально-бюджетной
политики, но, к сожалению, в России используется
лишь малая их часть. Только когда системный риск
будет иметь относительно малый вес по сравнению
с другими рисками кредитования реального сектора,
можно будет говорить о рынке банковских кредитов.
Увеличение потока
финансовых ресурсов в реальный сектор одновременно
означает увеличение потока долга реального сектора
в банковский. Главной задачей монетарных властей
является организация оформления и структурирование
соответствующих долговых обязательств, обеспечение
их качества. Монетарные власти имеют достаточные
возможности, чтобы через создание ряда новых институтов
и инструментов повысить качество и структурировать
обязательства реального сектора. Создание системы
гарантий и поручительств позволяет ограничить кредитный
риск, а рефинансирование Центральным банком — риск
несбалансированной ликвидности.
Главную роль в развитии
российской финансовой системы, на наш взгляд, должно
сыграть улучшение информационного обеспечения финансового
рынка и его сегментов: необходимо создать разветвленную
рыночную инфраструктуру, позволяющую заемщику найти
соответствующего инвестора, инвестору — долг для
эффективного размещения своих средств и, возможно,
его рефинансирование.
В связи с этим вопрос
о развитии рейтинговых агентств и о государственном
участии в их функционировании становится весьма
актуальным. Важно также создать институт экспертизы
коммерческих проектов (возможно, имеющий иерархическую
структуру). Если часть потока банковского кредита
в реальный сектор будет оформлена в виде обращающихся
обязательств, то гарантии и поручительства такого
института позволят придать им статус, необходимый
для организации рефинансовых операций. При этом
речь идет о рыночном институте, а не об учреждении,
то есть соответствующие функции могут быть распределены,
например, между многочисленными банками путем лицензирования
деятельности по финансовой экспертизе.
Важнейшими причинами,
препятствующими в настоящее время расширению потока
кредитов в реальную экономику, являются:
- завышенные процентные
ставки, отсутствие работающих механизмов перераспределения
ликвидности в банковском секторе;
- чрезмерно узкий
спектр рублевых финансовых инструментов;
- низкая доходность
производства;
- чрезмерная спекуляризация
рынка и неустойчивость рубля по отношению к
иностранным валютам;
- несоответствие
по срокам ресурсов банков и спроса реального
сектора на кредиты при отсутствии системы рефинансирования
коммерческих банковских кредитов со стороны
Центрального Банка;
- высокий риск
инвестиций в реальную экономику, во многом порождаемый
как раз ее тяжелым финансовым состоянием, а
также невозможность оценить перспективную конъюнктуру
в связи с искусственно деформированным платежеспособным
спросом;
- неумение российских
банков работать с клиентурой.
Все эти проблемы
в разной степени характерны для разных банков и
финансовых групп. В различных ситуациях любая из
этих проблем может явиться главным препятствием
на пути трансформации банковской ликвидности в работающие
в производстве капиталы. Решение указанных проблем
практически невозможно на уровне конкретного коммерческого
банка, но вполне реально на уровне банковской системы
в целом при активном участии Центрального банка
и крупнейших банков, находящихся под государственным
контролем.
Соответствующие мероприятия
должны включать:
- активизацию
механизмов перераспределения ликвидности от
финансово-избыточных агентов банковского сектора
(например, Сбербанка) к финансово-недостаточным;
- расширение практики
рефинансирования коммерческих банков, кредитующих
реальный сектор, через развитие системы учета
и переучета векселей предприятий, а также включение
в портфель ЦБ РФ рыночных займов первоклассных
заемщиков (на первоначальном этапе — крупнейших
компаний);
- снижение учетной
ставки (ставки рефинансирования) до уровня,
не превышающего нормальную доходность в экономике;
- формирование
каналов направления денежной эмиссии на производственные
нужды;
- сокращение доходности
альтернативных спекулятивных финансовых вложений;
- стимулирование
создания финансово-промышленных групп в целях
оптимизации финансовых потоков.
Перечисленный набор
мер, а также увеличение денежного предложения и
специальная программа по снижению неплатежей в экономике
и вытеснению неденежных форм расчетов позволяют
обеспечить нормальное финансирование экономического
роста.
3.4. Бюджетно-налоговая
политика
Отношения в бюджетно-налоговой
сфере являются еще одним ключевым элементом финансовой
системы современной России. Без полноценного решения
проблемы сбора налогов и пополнения государственного
бюджета переход на траекторию быстрого экономического
роста практически неосуществим. За несколько последних
лет выкристаллизовались следующие проблемы.
Во-первых,
уровень налогового бремени реального сектора экономики
(исключая экспортно-ориентированные отрасли) не
позволяет финансировать даже простое воспроизводство.
Во-вторых,
значительная часть экономики (“теневой” сектор,
сфера обращения и финансовый сектор) фактически
выведена из-под налогообложения.
В-третьих,
общая величина недоимок и неуплаченных санкций превысила
все мыслимые пределы.
Бюджетная политика,
ориентированная на экономический рост, характеризуется
принципиальной ориентацией на опережающий рост доходов
бюджета и эффективным контролем над расходными статьями.
Источником роста доходов бюджета должны являться,
в первую очередь, доходы, генерируемые экономическими
агентами в результате экономического роста. Поэтому
особое значение имеют налоговые стимулы для поддержания
экономической конъюнктуры, особенно в сфере малого
и среднего бизнеса. Важными факторами формирования
доходов бюджета должны стать: (а) доходы от государственной
собственности, что предполагает эффективное управление
ею и проведение взвешенной политики приватизации,
(б) рентные доходы от использования природных богатств
России, (в) повышенные ставки налогообложения предметов
роскоши, недвижимости, алкоголя.
Несмотря на то, что
правительство приступило к налоговой реформе, в
указанном направлении остаются крайне настоятельными
следующие меры.
- Экстренная реструктуризация
задолженности с установкой на получение максимума
“живых” денег в бюджет при неукоснительном исполнении
дальнейших бюджетных платежей (причем в современных
условиях обеспечение своевременных текущих платежей
важнее взыскания задолженности — не только пеней
и штрафов, но и основной суммы долга).
- Срочное упрощение
налоговых платежей для мелких и средних предприятий,
установление для мелких предприятий только двух
платежей — социального налога и платы за лицензию
(патент), а для средних предприятий — трех (в
дополнение к двум отмеченным выше еще и НДС).
- Проведение реформы
налогообложения для предприятий реального сектора
экономики, которая должна привести к снижению
нормы обложения и увеличению налоговой массы
(особенно в виде денежных платежей). В частности,
необходимы значительное снижение налоговой нагрузки
для исправно платящих налоги предприятий, а
также возможность для всех остальных перейти
в категорию пониженного налогообложения после
погашения недоимок.
- Немедленный
перевод всей бюджетной сферы на сметную систему
финансирования с введением штатного расписания,
норм расходов и т.д.
- Совершенствование
процедур формирования государственного заказа
на основе бюджетных расходов (как на федеральном,
так и на региональном уровне). Государственный
заказ должен содержать не только объемы, но
и цены, а также качественные характеристики
той продукции, которую будут закупать. Конкурс
может и должен проводиться с целью получения
более низких цен и более высокого качества.
Уровень цен, фиксированных в госзаказе, будет
являться важнейшим стабилизирующим фактором
для инфляционных ожиданий. Правительство должно
диктовать цену товаропроизводителю, а не товаропроизводитель
— правительству. Но все это реализуемо лишь
при условии, что правительство реально и своевременно
расплачивается за свой заказ.
- Полный перевод
бюджетных денег в Казначейство (для всех уровней
бюджетов) под управление структур Центрального
банка, как по доходам, так и по расходам. При
этом в отношении расходов Казначейство должно
выполнять все свои функции, в том числе по выплате
наличных денег. Даже если это потребует определенных
затрат, они будут меньше тех потерь, которые
бюджет и бюджетополучатели несут сегодня. Вместе
с тем, учитывая, что в настоящее время маневрирование
свободными остатками средств на бюджетных счетах
является важным инструментом воздействия региональных
администраций на экономику территорий, необходимо
предусмотреть механизм использования под контролем
администраций временно свободных бюджетных средств
для кратковременного кредитования экономики
регионов.
Реализация главной
цели общественного развития — создание условий для
обеспечения благополучия, безопасности и достойной
жизни граждан России — предполагает в области бюджетной
политики достижение сбалансированности между социальными
обязательствами власти и ее возможностями мобилизации
финансовых ресурсов как на федеральном, так и на
региональном уровне.
Чтобы
реально оценивать возможности государства по выполнению
его обязательств, следует четко представлять себе
положение дел в бюджетной сфере. В настоящее время
бездефицитность бюджета есть не более чем
фикция. В действительности дефицит федерального
бюджета “перетекает” в бюджеты субъектов Федерации.
Это происходит из-за того, что реально не учитываются
социальные обязательства регионов, которые являются
государственными обязательствами (рис. 4).
Рис.4
Азбучной истиной
является то, что единое государство должно иметь
единый государственный бюджет, и он должен
отражать всю сумму доходов и расходов за соответствующий
год на территории страны.
Государственный бюджет
должен разрабатываться и приниматься в строгом соответствии
с учетом обеспечения необходимых расходов на уровне
субъектов Российской Федерации. Процедура утверждения
федерального бюджета в качестве федерального закона
должна быть дополнена процедурой рассмотрения доходов
и расходов консолидированного бюджета субъектов
Российской Федерации, как это и делалось до 1995
г. Прогноз консолидированного бюджета должен вноситься
Правительством Российской Федерации в Федеральное
Собрание одновременно с проектом федерального бюджета.
При этом должны строго
соблюдаться принципы Бюджетного кодекса по распределению
доходов между бюджетными уровнями. Чрезмерная централизация
доходов государственного бюджета делает обязательства
субъектов Федерации нереализуемыми. В частности,
перераспределение доходов между уровнями бюджетной
системы в 2001 г. приведет (по оценкам) к тому,
что субъекты Федерации не смогут в необходимой мере
выполнить принятые ими социальные обязательства,
поскольку их бюджеты потеряют около 130 млрд. руб.
(при потерях федерального бюджета в 6 млрд. руб.).
Перспективы дальнейшего
существенного снижения налоговых поступлений от
реального сектора экономики вызывают настоятельную
необходимость в кратчайшие сроки приступить к снижению
налогового бремени. При этом следует исходить из
того, что грамотно проведенное снижение налоговых
ставок может привести к увеличению налоговых поступлений
не только в будущем (за счет наращивания объемов
производства и увеличения его эффективности), но
и в настоящее время (за счет снижения недоимок и
общего сокращения неплатежей).
На наш взгляд, должны
быть установлены такие ставки по основным налогам
и обязательным платежам, которые не подрывали бы
собственную финансовую базу предприятий реального
сектора для расширенного воспроизводства. Приблизительные
оценки для таких ставок (в бюджеты всех уровней)
по НДС не выше 10%, по налогу на прибыль не выше
20%, по всем видам социальных отчислений (пенсионный
фонд, фонд занятости, фонды социального и медицинского
страхования) не выше 25% налогооблагаемой базы.
При этом в случае инвестирования прибыли в основной
и оборотный капитал льготы по налогу должны сводить
ставку налога к нулю. Такой режим налогообложения
инвестиций предприятия должны иметь не менее двух
лет.
Естественно, что
сначала подобный режим налогообложения должен распространяться
только на те предприятия, которые не имели просроченной
задолженности перед бюджетом (например, в течение
одного-двух кварталов), остальные же предприятия
будут облагаться налогами по ранее действовавшим
ставкам. Эти предприятия должны получить возможность
применения пониженных ставок непосредственно после
уплаты просроченной задолженности по налогам или
(в случае крупных предприятий) после подписания
с фискальными органами договора о реструктуризации
долгов. Для преодоления бюрократизма и волокиты
необходимо установить жесткий срок проведения проверок
от момента подачи предприятием соответствующего
заявления о реструктуризации.
3.5. Региональная
политика
Необходимо преодолеть
нынешнее узкое понимание региональной политики как
сглаживания различий в уровнях развития отдельных
регионов с помощью трансфертов из Федерального фонда
финансовой поддержки. Практика показала, что задача
сближения уровней при этом не решается, а вот заинтересованность
регионов в повышении собственных доходов — заметно
падает.
Действительные цели
региональной политики намного шире. Это развитие
социальной сферы, организация воспроизводства ресурсов
и создание условий для предпринимательства. Поэтому
основным критерием государственной региональной
политики является необходимость поддержания эффективной
комплексности социального и экономического развития
с позиций сохранения единства экономического пространства,
обеспечения социальных гарантий и свободы выбора
мест проживания, обеспечения геополитических и военно-стратегических
позиций страны. Необходимо создать такие общефедеральные
институциональные условия, которые бы способствовали
эффективному развитию региональной инициативы в
области воспроизводственного, инфраструктурного
и институционального строительства.
Основной задачей
региональных органов государственной власти и управления,
муниципальных органов является обеспечение эффективного
функционирования и развитие социальной сферы на
своей территории. При этом федеральная власть должна
быть ответственна за достижение и воспроизводство
средних стандартов уровня и качества жизни в каждом
субъекте Федерации. Бизнес также несет ответственность
за сохранение социальной стабильности на соответствующей
территории и должен быть заинтересован в этом как
в важнейшем элементе предпринимательского и инвестиционного
климата. В организации воспроизводства ресурсов
— трудовых, капитальных, природных, организационных
(предпринимательских) и информационных (научно-технических)
— региональные и муниципальные органы взаимодействуют
с корпоративными структурами. А в создании рыночной
инфраструктуры — с органами, проводящими аналогичные
реформы на федеральном уровне. Таким образом, складывается
система разделения труда, в которой задачи регионов
— организация воспроизводства ресурсов и улучшение
инвестиционного климата, а задача центра — создание
условий, максимально способствующих развитию этих
региональных инициатив.
Сказать об этом необходимо
потому, что сейчас именно эти главные задачи региональных
и местных органов оказались оттесненными на задний
план. А в центре внимания, как всегда, необъятный
перечень текущих задач: оживление производства (что
в нормальной рыночной экономике является прерогативой
корпоративного управления); развязывание кризиса
неплатежей (что является прямой обязанностью денежных
властей); “затыкание дыр” в снабжении; поддержание
достойного уровня и регулярности пенсионного обеспечения;
обеспечение нормальной работы федеральных структур
(включая ОПК, вооруженные силы, органы управления,
МВД) и многое другое.
Такое положение вполне
объяснимо переходным характером нашей экономики,
но не снимает с территорий ответственности за развитие
социальной сферы и ресурсного потенциала. В этих
условиях на первый план выходит задача нормализации
долгосрочного аспекта деятельности территориальных
администраций, отделения его в идейном, организационном
и финансовом отношениях от их текущей деятельности.
Проблема эта не нова и допускает широкий спектр
решений вплоть до создания в центре и на местах
специальных органов, ответственных за долгосрочное
развитие.
Таким образом, региональная
политика не должна концентрироваться только на проблемах
спасения отдельных, как правило, депрессивных регионов.
Не менее важной ее задачей является развитие “локомотивных
районов”, т.е. стимулирование использования регионами
их сравнительных преимуществ.
Разумеется, все сказанное
не снимает с федерального центра задачи компенсации
с помощью трансфертов наиболее острых проявлений
межрайонной дифференциации доходов и рентных удорожаний
(на транспорте, в энергетике, сельском хозяйстве
и др.).
Вместе с тем существует
ряд проблем, которые не могут быть эффективно решены
усилиями только федерального центра или только субъектов
Федерации (или их объединений). Примерами могут
служить экологические проблемы, обеспечение экономической,
энергетической и продовольственной безопасности,
модернизация и реструктуризация производства, развитие
магистральной инфраструктуры. Решение таких проблем
требует проведения согласованной экономической политики
федерального центра и субъектов Федерации, разработки
программ, направленных на развитие экономических
связей между регионами, прежде всего в таких областях,
как энергетика, топливоснабжение, транспорт и связь.
Еще одна важная сфера
регионализации — регулирование внешних связей. Дело
в том, что эффективный для России в целом курс на
импортозамещение при переходе к отдельным регионам
должен быть скорректирован. В частности, для пограничных
регионов и регионов экспортной специализации более
эффективной является стратегия стимулирования экспорта
(разумеется, при полном использовании имеющегося
потенциала импортозамещения). Это особенно важно
для Дальнего Востока, Тюменской и Калининградской
областей, некоторых других приграничных районов.
Актуальной задачей
остается распределение функций и ответственности
между различными уровнями территориального управления.
До сих пор передача ответственности на уровень субъектов
Федерации и местного самоуправления не сопровождалась
адекватной по масштабам передачей ресурсов и полномочий.
Более того, пропорции в распределении доходов между
федеральным и региональным уровнями менялись явно
в пользу первого. Подобная тенденция может обернуться,
в конечном счете, новой концентрацией на федеральном
уровне не только ресурсов, но и социальных обязательств.
Возможности регионов регулировать социальное развитие
и наращивать ресурсный потенциал будут недоиспользованы.
В связи с этим одной
из проблем, требующих решения уже сегодня, является
изменение пропорций в распределении доходов между
федеральным и территориальными бюджетами. Ее решением
(если принять как свершившийся факт те пропорции
в распределении доходов, которые установлены бюджетом
на 2001 г.) могло бы стать установление такого порядка,
при котором дополнительные доходы регионов (сверх
плановых доходов 2001 г., принятых в качестве базы),
полученные ими в результате проведения собственной
экономической политики, распределялись бы между
федеральным и соответствующим региональным бюджетами
в пропорции 30:70. Такой порядок можно сохранить
до 2005—2007 гг., а затем вновь вернуться к вопросу
об установлении рациональной пропорции в распределении
бюджетных доходов.
И, наконец, важнейшей
задачей региональной политики остается совершенствование
всего комплекса отношений федерализма. Возникшая
на первом этапе реформ и сохраняющаяся доныне асимметричность
нашей Федерации имеет как положительные, так и отрицательные
стороны. Главное сейчас — это понять, что федеративные
отношения не могут рассматриваться только с экономической
или только с политической точки зрения. Необходим
стратегический, комплексный подход к этой проблеме,
учитывающий все ее аспекты — многонациональность
РФ, исторические традиции, вызовы глобализации и
многое другое.
3.6. Роль государства
Реалии нынешнего
этапа и среднесрочной перспективы таковы, что государство
должно существенно усилить свою ответственность
и повысить эффективность воздействий в таких традиционных
сферах общественной жизни, как управление, оборона,
поддержка социальной сферы, фундаментальной науки
и образования. Но кроме этого российское государство,
учитывая особенности переходного периода и специфику
экономики России, должно существенно расширить сферу
своей ответственности в области экономики.
К сфере солидарной
ответственности государства в экономике должны относиться:
- военно-промышленный
комплекс (ВПК);
- инфраструктурный
комплекс;
- аграрно-промышленный
комплекс (АПК);
- сфера земельных
отношений.
При этом военно-промышленный
комплекс является объектом исключительной ответственности
государства.
В сфере ВПК
центральная задача — проведение его социально-экономической
модернизации. Эта модернизация должна быть направлена,
во-первых, на обеспечение обороноспособности страны,
а во-вторых, на достижение технологической и экономической
конкурентоспособности военной и гражданской продукции
на внутреннем и внешнем рынках. Достижение новых
параметров конкурентоспособности предполагает объединение
средств государства и коммерческих структур для
активизации процессов диффузии высоких технологий,
разработанных в оборонном секторе, в производство
продукции гражданского назначения.
Социально-экономическая
модернизация российского ВПК предполагает осуществление
следующего комплекса мер. Во-первых, селективной
государственной поддержки процессов технологического
перевооружения, учитывающей различия возможностей
предприятий разных подотраслей ВПК адаптироваться
к условиям рыночной экономики. Во-вторых, содействие
модернизации структуры и методов управления как
на уровне ВПК в целом, так и на уровне отдельных
предприятий, холдингов, финансово-промышленных групп.
В-третьих, специальной государственной программы
поддержки процессов обновления кадровой структуры
ВПК, согласованной с мерами по технологическому
обновлению производства.
Наибольшие возможности
для развития и распространения технологий двойного
назначения имеются в отраслях телекоммуникации,
аэрокосмических производствах, в качественной металлургии,
в производстве специальных транспортных средств.
Производственная
инфраструктура формирует условия для нормального
функционирования производства (единый рынок) и фактически
является теми скрепами, которые и обеспечивают единство
экономического пространства, единство страны. Для
России, как северной страны, морской державы и страны
обширной протяженности, чрезвычайно важными являются
развитие и надежное функционирование систем тепло-
и электроснабжения, трубопроводного транспорта,
автомобильных и железных дорог и морских портов.
Развитие этих сфер, не преследующих прямых коммерческих
выгод и в то же время предопределяющих эффективность
функционирования всей экономики, должно находиться
в центре внимания государства. Любые программы приватизации
и разгосударствления в сфере инфраструктуры должны
быть подвергнуты тщательной экономической экспертизе
с тем, чтобы не допустить разрушения инфраструктурной
основы единства страны и не нанести ущерба основным
правам граждан.
В сфере АПК
необходимо различать помощь селу и помощь сельскохозяйственному
производству. При наличии значимой помощи селу нет
никакой необходимости в поддержке собственно сельскохозяйственного
производства.
Учитывая, что в сельской
местности проживает треть российского населения,
государство должно оказать ему прямую финансовую
поддержку в деле газификации, электрификации, строительства
дорог, учреждений образования и медицинского обслуживания.
В этом случае сельскохозяйственное производство
уже не будет по своим условиям функционирования
принципиально отличаться от производства промышленного.
В то же время государство
должно проводить активную политику в решении двух
важнейших, по своей сути институциональных, проблем,
определяющих будущее нашего сельского хозяйства:
(а) проблема ножниц цен (для ее решения необходимо
устранить монополизм торгово-посреднических структур
и переработчиков сельскохозяйственного сырья); (б)
проблема формирования цивилизованного рынка земли.
Сфера земельных
отношений связана как с развитием рынка земли,
так и с соблюдением общественных интересов (военной
безопасности, экологического равновесия, эстетических
предпочтений и т.д.). Исторический опыт нашей страны
показал, что российское общество всегда очень чувствительно
относится к вопросу о земле, и потому его решение
требует особой аккуратности и терпения. Пока в России
еще не предъявлен масштабный спрос на земли сельскохозяйственного
назначения, и это обстоятельство создает некоторый
запас времени для выбора верных решений.
В этих условиях государство
обязано заняться опережающим созданием институциональной
инфраструктуры земельных отношений: составлением
полномасштабного земельного кадастра; созданием
развитой структуры земельных банков, находящихся
под патронажем государства; отработкой технологий
регулирования земельного оборота, дебюрократизацией
деятельности землеустроительных органов и т.д.
В то же время государство
должно, используя ситуацию, когда потенциальное
предложение земли намного превышает реальный спрос
на нее, сформулировать предельно четкую позицию
по поводу того, какие земли в переходный период
должны находиться в свободном рыночном обороте,
а какие нет.
В этих целях все
земли должны быть разбиты на 3 категории.
Первую категорию
составят земельные участки, которые находятся в
свободном рыночном обороте (или могут быть переведены
в эту категорию уже сейчас). К ним необходимо отнести
большую часть городских земель (территории негосударственных
предприятий и учреждений, неиспользуемые земли,
участки под негосударственным жилым фондом и т.д.),
земли дачных и садово-огородных участков, земли
частных домохозяйств и промышленных предприятий
в сельской местности. Ограничения по использованию
этих земель могут быть связаны только с санитарными,
экологическими, архитектурными и другими подобными
нормативами.
Во вторую категорию
должны войти земли сельскохозяйственного назначения.
В переходный период эти земли должны находиться
вне свободного рыночного оборота. Лишь по мере формирования
цивилизованного земельного рынка ограничения на
оборот этой категории земель будут постепенно сниматься.
К третьей категории
необходимо отнести земли, полностью выводимые из
рыночного оборота. Сюда должны быть включены участки,
необходимые для общественных нужд (пограничные земли,
заповедники и другие резерваты, территории воинских
частей, исторических памятников и т.д.). Причем
уже сейчас необходимо принять решение, что некоторые
типы земель (например, пограничные земли) не
должны приватизироваться никогда.
|
